• 高质量推进调解仲裁事业迈上新台阶
    ——--访上海财经大学法学院教授王全兴
     来源:中国劳动保障报  作者:本报记者文君 日期:2020-11-09

      新类型案件不断涌现,处理难度加大

      记者:“十三五”期间,劳动人事争议案件在数量上和类型上较以往有哪些变化?产生这些变化的原因是什么?

      王全兴:从总体看,近年来我国劳动人事争议案件数量居高不下,且呈现增长趋势。人社部发布的统计公报显示,全国各地劳动人事争议调解仲裁机构处理的争议案件,2018年为182.6万件,涉及劳动者217.8万人,涉案金额402.6亿元;2019年为211.9万件,涉及劳动者238.1万人,涉案金额489.7亿元。

      除案件数量持续增长外,受宏观经济社会环境变化的多重影响,劳动关系发生深刻变化,劳动者的利益诉求日益多元化,新类型案件不断涌现,处理难度加大。例如,受新技术新业态发展的影响,新业态下的劳动关系认定案件增多;受供给侧结构性改革中去过剩产能和去库存,以及中美贸易摩擦、新冠肺炎疫情冲击等因素影响,欠薪、裁员、劳动合同解除等争议高发,部分地方的群体性纠纷也有一定程度的增加。从行业和企业看,建筑业、制造业和矿业等劳动密集型行业及部分中小微企业劳动争议案件多发;从劳动者诉求看,多种诉求重叠的现象较为常见;从争议处理依据看,因产业结构调整、企业改制等历史遗留问题引发争议,或因新业态、新模式引发争议,法律依据不足的案件数量不断增加。 

      不断健全调解仲裁办案机制,争议处理质效明显提升

      记者:为了应对劳动人事争议的变化,调解仲裁机构采取了哪些应对之策?效果如何?

      王全兴:一是建立劳动人事争议多元化解机制。2017年3月,人社部、全国总工会等八部门出台《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》,首次从国家层面对完善劳动人事争议多元化解机制提出了规范性要求。随后各地相继印发了实施意见,形成了劳动人事争议多元处理格局。建立多元化解机制的重要意义在于充分调动人社、工会、法院等多部门力量,形成争议化解合力,打通协商、调解、仲裁、诉讼等争议处理环节,集中力量解决劳动人事争议案件逐年增多的问题。

      二是争议处理效能建设持续推进。在此前推进仲裁机构实体化建设的基础上,近几年更加注重制度机制、队伍素质等“软件”层面的效能建设。在制度机制层面,如2017年11月,人社部、最高人民法院印发了《关于加强劳动人事争议仲裁与诉讼衔接机制建设的意见》,着重解决争议受理范围不够一致、法律适用标准不够统一、程序衔接不够规范等问题,提高了争议处理质量和效率。在队伍素质建设层面,每年各地都组织开展调解员、仲裁员培训活动,不断提高他们的法律知识运用能力、争议处理能力以及应急处置能力。

      三是调解仲裁信息化水平不断提高。人社部办公厅于2018年7月印发《“互联网+调解仲裁”2020行动实施计划》,提出更好发挥信息化引领和保障作用,不断提高调解仲裁工作质效和公共服务能力;于2019年8月印发《关于在全国推广使用“互联网+调解”服务平台的通知》,要求实现当事人通过线上方式申请解决争议案件。在今年的疫情防控期间,各地调解仲裁机构纷纷通过线上受理、处理争议案件,避免了案件积压,有效维护了社会稳定,既展示了已有的信息化建设成果,又加快了信息化建设步伐。

      四是高效妥善化解集体劳动争议案件。集体劳动争议涉及人数多、利益诉求多元,不妥善处理容易引发社会问题。各地调解仲裁机构非常注重这类案件的处理,建立了党政主导、多方参与的协同处置机制,在办案方式上更加注重调解,充分发挥协商、调解在劳动人事争议处理中的基础性作用,实现高效化解纠纷。

      根据上面人社部统计公报的数据,可以看到,大量案件化解在调解仲裁阶段,为减轻当事人维权诉累、维护社会公平正义、实现劳动关系和谐稳定发挥了重要作用。

      记者:“十三五”期间,您认为劳动人事争议调解仲裁系统最值得总结的经验是什么?

      王全兴:一是党政领导高度重视、地方不断探索创新。党委领导、政府主导是当前推动社会治理创新的先决条件。处理劳动人事争议,如果你做你的,我做我的,就会碎片化,这就需要党委发挥好领导作用、政府发挥好主导作用,在更高层面加强指导,在更深层次做好统筹,凝聚争议化解合力。实践中,地方先行先试、积累经验也是推动工作的一项重要法宝。如深圳市在要素式办案改革方面做出的创新,江苏省在调解仲裁与劳动保障监察衔接机制建设方面做出的探索,“互联网+调解”服务平台在北京等七省(市)的先行试点等,都收到了良好的法律效果和社会效果,为在全国范围推广积累了经验。

      二是坚持协调联动、多方参与。面对劳动关系复杂化、争议诉求多元化,劳动人事争议处理难度不断加大的形势,各地都鼓励各有关部门和单位发挥职能作用,引导社会力量积极参与,让劳动者和用人单位选择最适宜的纠纷解决方式,形成化解劳动人事争议的合力,最大限度地把矛盾纠纷解决在基层和萌芽状态。

      三是推动争议化解区域协同发展。近年来,京津冀、长三角等区域通过会议研讨、出台文件、签署协议等方式,解决跨区域劳动人事争议案件处理尺度不一等问题,这有助于依法高效处理跨区域劳动人事争议案件,为未来区域协同构建和谐劳动关系和规范人力资源市场打好坚实基础。 

      应对风险挑战,补齐发展短板

      记者:“十四五”期间,劳动人事争议处理将面临哪些风险挑战?

      王全兴:一是疫情后我国经济持续复苏还需要进一步稳固,同时还面临国外经济环境不稳定、国内产业结构调整与转型升级的压力,企业生产经营状况面临考验,引发劳动争议的风险隐患不容忽视。

      二是新技术新业态对传统用工模式产生冲击,新就业形态尤其是去劳动关系化现象,将使以典型劳动关系为主要调整对象的劳动法体系和劳动争议处理体制面临整体性、系统性的反思和变革。

      三是随着事业单位人事制度改革的加速推进,人事争议问题将会成为一个新的热点和难点,调解仲裁机构处理人事争议的压力会增加。

      四是调解仲裁机构区域发展不均衡,西部地区部分省份的力量相对薄弱,随着农民工就地就近就业增多,未来当地的劳动争议案件数量会有所增加,其劳动争议处理的资源短缺问题会随之突显。

      记者:未来做好劳动人事争议调解仲裁工作还需要重点加强哪些方面的建设?

      王全兴:上述挑战可大致分为两大类型,一是以新就业形态为中心的新型争议的挑战,二是传统类型劳动人事争议的挑战。劳动人事争议调解仲裁机构应当在“十三五”时期所夯实的基础上,兼顾这两类挑战的应对,提高调解仲裁工作的效率和质量。

      一是进一步完善劳动人事争议多元调解机制。鉴于新就业形态中的争议不同于传统劳动争议,尽管有劳动关系认定难的特点,但对争议不得不处理、劳动者权益不得不保护的要求,就更需要争取在裁审前通过调解来解决,故多元调解机制更显必要和重要。十九届五中全会公报提出,完善共建共治共享的社会治理制度,这是多元调解机制建设必须遵循的指导思想。其中的重点在于“多元”调解机制中“各元”都要做实做好,人民调解、行政调解、专业性行业性调解、仲裁调解、司法调解都要发挥作用,这样才能满足即使不能认定劳动关系也能解决争议的需要。

      二是进一步加强调解仲裁工作重点的前移。鉴于劳动人事争议多发的压力,应当特别强调调解仲裁机构将工作重点前移到争议的预防和预警,力争将劳动人事争议化解于萌芽状态。其主要措施有:面向劳动者的劳动保障法律法规政策解读;面向企业的劳动用工指导、争议隐患排查等。

      三是进一步推进调解仲裁规范化、标准化、专业化和信息化建设。调解组织和仲裁机构要建立健全办案工作流程制度,规范接案、处理等各个环节,确保办案过程规范、统一、有序;要加强人才建设,打造专业化、高素质的调解仲裁队伍,不断提高案件处理的专业化水平;要深入推进“互联网+调解仲裁”建设,全面打造覆盖劳动人事争议处理全过程的信息化系统,实现网上调解仲裁服务普遍开展。

      四是针对劳动人事争议领域的新动态补足调解仲裁事业发展中的短板。例如,基于农民工就近和本地就业的新动态,将农民工来源地的调解仲裁事业建设作为重点,加强资源投入和指导;基于事业单位人事制度改革的新动态,加强调解仲裁机构与事业单位人事争议处理相关的效能建设。

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