• 就业扶持和服务工作中对政策惠及者实用匹配情况的研究 来源:中国劳动保障新闻网 作者:束骏 日期:2020-03-10

      十九大报告指出我国就业状况持续改善,城镇新增就业年均一千三百万人以上。城乡居民收入增速超过经济增速,中等收入群体持续扩大。在政府主导的提供就业服务支持和社会保障覆盖的过程中为众多有真实需求的人民群众带来了实惠,就业是最大的民生,坚持就业优先战略和积极就业政策,实现更高质量和更充分就业。大规模开展职业技能培训,注重解决结构性就业矛盾,鼓励创业带动就业。提供全方位公共就业服务,促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业。在迈向“两个一百年”的宏伟目标过程中,解决好老百姓的就业扶持和服务问题实现全面建成小康社会的根本保证。就业扶持和服务相关政策带有极强的政策引导性,普惠性的政策需要庞大的资金保障作为支撑,在安徽省各地就业补助资金、失业保险基金大量由中央、省转移支付给各市县的情况下,政策顶层设计对基层群众的实用匹配情况直接影响到受惠群体的广度和深度。全省就业服务政策支持主要以职业能力培训与鉴定补贴、创业培训补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴、就业见习补贴、校园招聘会补贴、求职创业补贴、创业扶持补贴、社会资本孵化基地补贴、就业创业服务补助、高技能人才培养补助、其他补助等构成,对各个补贴的享受人员、申报程序和补贴额度进行了要求。从基层工作的角度来看,让合适的政策适用合适的人是就业扶持和服务工作人员的工作重心,然而仍然有很多失业和未就业人员并未解决就业问题或享受过相关政策的支持,从政策设计的初衷来说是否仍有改进的余地是我们想研究的内容。

      一、我省现行的就业创业相关政策框架

      就业扶持政策的主旨是以缓解就业压力,提供就业机会,为适龄且有意愿的劳动者提供就业指导、就业帮扶等一系列兜底性政策为目的。同时区别于与一般的兜底性政策,就业扶持政策不仅仅只针对社会弱势群体,对本地的高技能、高层次人才也有相当大的支持力度。解决就业问题,为的是授人以渔。但解决目前的就业问题很大程度上仍然需要很多的政策性补贴将就业初期的困难进行克服,也就是我们俗称的“上轨道”,之后的问题则容易处理的多。因此仍然需要大量的资金支持来完成这个初期的工作,好在中央为了解决这一问题,将就业补助资金作为了专项资金通过转移支付的方式划拨给各级政府,目的也是在不影响各级政府本级财政水平的情况下更好的解决就业扶持相关方面的问题。既然有专项资金支出,必然有支出的依据,我省的就业资金支出的依据即《安徽省就业补助资金管理暂行办法》(财社﹝2016﹞1754号)文件,换言之,所有动用转移支付的就业补助资金的支出必来源于该文件中规定的内容。从大项来看,就业补助资金支出的类别主要分为:1、对个人和单位的补贴;2、公共就业服务能力建设补助。前者倾向于兜底,后者倾向于提升。而创业也是就业服务很重要的一部分,创业一方面缓解就业压力,另一方面通过创业提供的职位能再次带动就业,对于创业政策,目前我市以《芜湖市强化创新驱动进一步做好就业创业工作若干政策规定》(芜政﹝2019﹞10号)文件为主,涉及人才安居、载体建设、创业融资、优化环境等四大方面,创业政策的资金主要有各级政府本级筹集,并由市级统一按照一定比例再分配,以我县为例,县本级按照户籍人口10元/人,灵活性更强但缺点是资金量较少,一旦兑付项目多,就会出现资金缺口。下面我们就先以这两个文件规定的项目支出为依据逐个对政策内容和执行情况进行分析。

      二、就业政策资金支出

      1、职业培训补贴。职业培训的本质目的是提高培训人的知识和职业技能水平,提高劳动者的素质。通过鼓励培训人员不断学习新知识、新技术、具备更加熟练的技能水平,这是企业发展的现实需要,也是增强企业核心竞争力的根本保证。政策内容的技能培训主体有两类,一类是规定的“五类人员”:贫困劳动者、毕业年度高校毕业生(含技工院校高级工班、预备技师班和特殊教育院校职业教育类毕业生)、城乡未继续升学的应届初高中毕业生、农村转移就业劳动者、城镇登记失业人员,另一类则是企业在职职工。培训补贴的宗旨是为培训者提供免费的技能培训。对于“五类人员”的补贴采用先缴后补,培训人先行付费,培训合格后发放补贴直补个人的方式。而对于企业在职人员则由企业组织有培训意愿的职工,通过集中免费培训,在取得相关的国家职业资格证书后,补贴直接发放给开展培训的企业。

      存在问题:培训的目的是提高劳动者的技能水平,所以在政策兑现的过程中我们一般要求劳动者提供相关等级的国家职业资格证书,这是对培训人技能水平是否达到要求的最好凭证。然而在实际操作过程中,“五类人员”就业技能培训和企业新录用人员岗前培训只要求提供职业技能合格证书即可,这无论是在提升人员的技能水平方面还是在针对培训的成果考察方面是让人难以理解的,如果职业培训不是为了取得职业能力的提升那培训可以说是毫无意义;同时在岗人员的职业培训对培训课时有着固定要求,比如企业新录用人员岗前培训,对于该批培训者应以培训其基础知识和应知应会,使其掌握基本的初级的职业能力资格为任务,对于大多数我县的生产型企业来说,企业日常经营生产是至关重要的,120课时的培训课时确实冗长了一些,尤其是理论培训课时过长对企业生产可以说会造成一些影响;对于基层部门来说,培训的质量考核由市县通过民调的反馈结果进行打分,以受惠群众的满意度反映工作开展情况的出发点是好的,但是民调是通过招标第三方以电话询问的方式开展工作,在实际电话访问中会出现部分企业要求一线员工工作期间不允许带手机或因工作环境嘈杂导致无法接听到手机的情况,对于同一批培训人也因为考核的缘故会接到组织的民办培训机构、县级机关、县民生部门、市级机关、市民生部门甚至省相关部门的电话回访,而且基本都是陌生号码的座机号,即使我作为一个政府工作人员如果接到这么多次电话心里也会产生厌烦情绪,更不要说普通接受培训的劳动者。

      相关建议:职业培训是一个员工和企业家都需要越来越重视的工作,从我国企业职工队伍总体素质来看,技能型、创新型人才短缺问题已经明显突出,对员工开展职业技能培训工作尤为重要。同时职业培训也是一个重过程更重结果的工作,目前职业技能鉴定的标准要求和门槛也越来越高,对员工培训的成果可以以其是否取得相应等级的国家职业资格证书来进行认定。对无法取得资格证书的培训者不予申报补贴,同时在民调中加入是否取得相关证书的问题,这样能够加深培训者对技能认定的印象,同时也是提升各地技能人才数量的一个方法。当然这些工作完成的前提是技能鉴定工作得高标准和严要求,但这也是符合当前国家对技能人才的工作要求的,有实力的技能人才自然能通过技能鉴定的认可,技能水平未达到要求的培训人员如果简单通过了技能鉴定的考试那也是对技能工作人员的不负责任。

      2、职业技能鉴定补贴。该补贴是对初次通过职业技能鉴定并取得职业资格证书或专项职业能力证书的五类人员给与补贴。该项补贴设计的初衷是对取得国家职业资格证书的技能人员进行资金奖励,鼓励他们取得资格证书。但是问题在于设置门槛又有些高,一是初次取得,二是五类人员。既然是鼓励培训者取得资格证书,门槛就不应该如此设置,该项资金由就业补助资金全额支出,建议在开展技能鉴定工作时,对所有能够取得国家职业资格证书的培训人通过免收证书工本费的方式进行政策支持。五类人员本身就是先缴费参加培训,通过考试了证书还要先交工本费,可以说这是不必要的,直接免去证书的工本费,不收费也就不需要补贴。对培训者省去先缴后补的时间也是绝对认同的。

      3、创业培训补贴。创业培训的目的是为那些有创业意愿但缺乏经验的各类劳动者和高校毕业生提供一个学习创业知识和实操经验的平台,通过培训老师的讲解,让对创业迷惘困惑的创业者掌握一定的创业方向,对减少创业弯路能提供很大的帮助,可以说是一个很好的政策,但政策实施还是存在某些不合理的问题。

      存在问题:创业培训对培训者是免费的,但是需要每个培训者提供十天的脱产培训时间,而且各地对创业培训有任务要求,这很不可思议。这个培训的目的是对那些有创业意愿的创业者进行培训,当然是有意愿的参加,没有意愿的他就不会参加,但是各地对培训人数下任务,要求培训者必须脱产十天集中授课,这本身来说就很不正常。而且创业培训开班对人数也是有要求的,必须要满30个人才能进行开班授课,试问我如果作为一个想创业想参加创业培训的人,在我创业初期争分夺秒的时刻我还必须等到有29个和我一样志同道合想参加培训的人我也才能上课,等到人找齐了我可能也不想上了。

      相关建议:首先创业培训的人数不应该设置考核内容,这有点赶鸭子上架的意味,有意愿的人自然会要求参加,没有意愿的强行让人参加只会导致培训者的反感情绪。其次培训方式也不应采取公开授课的方式,对场地时间等都进行了约束,创业培训最好的方式就是采取网络授课,对网络学习时长进行规定,达到培训时长后通过网络考试或者撰写商业计划书网络提交给老师审核,符合要求的即培训成功,可以发放创业培训合格证书,提供PDF格式进行打印即可。目前安徽省干部教育在线也可以做到一段时间不看即停止学习的功能,创业培训的网络学习当然也可以做到,对于资金的补贴可以由省统一支付给网络平台的视频提供老师(根据视频的播放量)和在线审查开班计划书的培训老师,减去他们的奔波时间和场地等使用费用的支出也能达到同样的效果。

      4、社会保险补贴和公益性岗位补贴。社会保险补贴是对就业困难人员、高校毕业生、员工制家庭服务业从业人员和符合条件的新创业失败人员提供其缴纳的社会保险补贴费用的部分进行现金补贴;公益性岗位补贴则是对安排在公益性岗位工作的上岗人员给与岗位补贴,也就是除了工资之外再给与现金补贴。这两个补贴内容放在一起谈是因为他们具有很多的共性。一是这两项政策都是针对社会弱势群体给与的现金支持政策;二是他们的人员认定条件基本相同;三是政策享受都有时间节点,为三年,五年内即将退休的可延长至五年。

      存在问题:根据芜湖市的现行政策最主要的是人员认定的问题,即就业困难人员的认定条件,对于就业困难人员中的长期失业人员和大龄就业困难人员要求他们有单位为其缴纳社会保险费累计6个月以上的记录。社会保险补贴还好毕竟申请人基本上一直都有缴纳社会保险,但是对于公益性岗位安置人员,尤其是县内乡镇的人员来说他们本是就是因为没有很好的就业能力,且生活条件不够好才会在公益性岗位上工作,如果他们曾经有单位缴纳过社会保险的情况,这些人基本上也会选择在县城或市区的企业工作了,怎么会选择公益性岗位的安置呢。

      相关建议:这两项政策是针对社会弱势群体的保障性政策,在县一级工作机构很清楚县里劳动力的普遍情况,对就业困难人员我们还是想以保障为主,能够给这些人支持无论从工作内容还是情感上来说都是必须的,但是因为认定条件的不合理不满足而让这些真正需要帮助的人没有得到帮助是我们不愿意看到的。我市执行的就业困难人员认定标准是根据《关于就业困难人员认定有关政策解释》(芜人社秘﹝2016﹞158号)执行,然而根据《关于落实进一步最好新形势下就业创业工作有关政策的通知》(皖人社秘﹝2016﹞79号)中第六条关于就业困难人员的认定则没有曾有单位缴纳6个月社保的要求,从基层操作来说则有很大的难度差异,在有任务要完成且条件符合人员不够的情况下基层工作确实面临着重大的难题,建议能够删去关于曾经缴纳过社会保险的内容。

      5、就业创业服务补助。该项内容涉及面是政策中最广的,包含的项目很多,资金量也很大,如重点支持职业介绍服务,大型专项就业创业服务活动,这对于我县的招聘活动可以说提供了很好的政策支持。我县的新芜经济开发区企业众多,每年的招才引智工作任务也很重,对于经常在各地承办招聘会来说费用支出不小,就业补助资金解决的就是各地的就业问题,对于招聘会能使用,同时能够解决制造业企业的用工需求就能大大盘活资金的使用效率。

      存在问题:该项目虽涉及范围广,但是针对每一个项目没有具体的实施细则进行说明,所以在地方政策执行的过程中会有很多的主观能动性,但是缺点就在于发挥了主观能动性之后,资金审查中往往会指出很多使用依据问题,这让基层工作不好发挥,比如各地的招聘会涉及到外地人员前往就业地的交通费以及通过第三方人力资源服务机构招聘支付的购买就业服务成果的费用,对于同样两个第三方人力资源服务机构提供的服务,如果一个为我县带来了100个劳动力资源而另一个带来了1000个劳动力资源,关于招聘费用的支付显然不能简单的以其提供的硬件设施的服务费用来计算,而更要以服务成果来进行结算。

      相关建议:就业创业服务补助在确定服务的基本支出费用后,应更多考虑就业服务的成果来结算支付费用,作为该文件的发文机关,省级如果能针对该项支补助项目制定出实施细则让基层有据可循是最清晰明了的。如果本身就是给地方和基层以更高的自由度以活用资金为目的,在资金支出审查时应该切实考察就业补助资金的使用去向和效果,只要是真实为民解决就业问题,就不应该施以更多的枷锁。要充分发挥出就业补助资金的宏观调控作用,同时奖补结合,对于开展就业工作成效好的人力资源服务机构或社会组织要给与适当的政策倾斜和资金支持。

      三.创业扶持资金支出

      创业扶持资金与就业补助资金最大的不同是该资金是由地方自行筹集并上缴,以芜湖市为例,各县区根据本辖区内的户籍人口数,按照10元/人的标准,统筹后上缴市级财政,市级财政再根据区5:5,县2:8的比例配比后一并返还各县区,用于就业创业工作中就业补助资金无法列支的项目,比如创业担保贷款的贴息、创业孵化基地和众创空间的场租水电费的补贴等。基于目前就业补助资金的使用都要遵循《办法》的相关要求,各地使用也较谨慎,故设立了创业扶持资金,将就业创业工作中不好支出的项目给了一个资金支出的渠道。优点是资金使用更加灵活,缺点是资金量小,无法支持较多的就业创业业务的开展。以芜湖县为例,加上市级返还的部分共420万元。每年仅支付创业担保贷款贴息这一项就已捉襟见肘。下面就主要谈谈创业担保贷款贴息的相关问题。

      创业担保贷款贴息是对符合条件的人群:法定退休年龄内,城镇登记失业人员、就业困难人员(含残疾人)、复员转业退役军人、刑满释放人员、高校毕业生 (含大学生村官和留学回国学生)、化解过剩产能企业职工和失业人员、自主创业农民、网络商户以及建档立卡贫困人口在我县进行登记注册的各类创业者。除助学贷款、扶贫贷款、住房贷款、购车贷款、5万元以下小额消费贷款(含信用卡消费)以外,申请人提交创业担保贷款申请时,本人及其配偶应没有其他未结清贷款的人群提供最高额度15万元,期限为3年前2年全额贴息的免息贷款。

      存在问题:因为资金量大,使用期限长,有需求的人员很多,但是简单的算一笔账,按照一人15万元的额度,上浮的贷款利率最高为6.75%,一人一年的贴息金额就有10125元,按照我县的资金额度,最高也只能满足800余人的贷款需求(贴息资金中央另付50%),而且是在资金全部用完无法开展其他业务的情况下。该政策是鼓励大众创新创业的,所以申请人员的条件门槛并不高,当年的业务一旦宣布开始会在短时间内涌入大量的办理人群,资金余额会在短时间内告罄,以2019年为例,仅用12个工作日,申请人数即达到800人,每天光是百余份的征信报告的审查就极耗精力,中间大部分申请人还需提供还款证明供审核,工作人员的压力巨大。

      相关建议:一是提高申请人的准入门槛,有两类人群是最需要贷款资金的支持的,一类是初创者,起步是最需要资金支持的,另一类是还款积极、创业项目好的个人和小微企业。以我的看法,还是更应该侧重经营良好的还款积极的“老创业者”,我们为创业者提供贷款的目的是鼓励他们更好地经营甚至能带动更多的就业,但很多的申请人尤其是新创业者申请创业贷款的目的并不是为了经营创业而只是为了免息使用15万元两年,办理一个营业执照只是为了申请贷款所用,之后也不经营,那等于是违背了该政策的初衷,挤占了真正需要用该笔资金发展的人群,时间是创业最好的见证,只有通过2年以上的摸爬滚打的创业者才能更好的发挥贷款的资金的作用。二是根据各县创业扶持资金的额度合理下达发放贷款的任务数,按照人口无为县创业扶持资金有接近2000万,我县只有不到500万,但是创业担保贷款的资金发放任务数却是一样的。应该综合考察更合理规划。三是建议取消可多次享受的政策描述,合理的免息资金使用借贷一次足矣,好的项目在两年贴息的政策优惠下应该有较不错的发展,资金使用时限到期后创业者应该早已累积了好的资金资源和经营关系,而不是一味的需要通过资金来对项目给与支持,这是不良性的支持。四是创业担保贷款政策应该保持相对稳定,近三年政策变化幅度过快过大,中央政策、地方政策、第一年全额贴息,第二年贴三分之二,第三年贴三分之一,认定条件也变化不断,政策的变化幅度大既然不利于基层对于贷款贴息资金的审核也不利于群众对政策的认知,后几年的贷款政策应保持相对稳定,不要出现大范围的调整。

      四、就业扶持和服务工作与人社系统其他工作的关系

      人社部门四大工作:就业创业、社会保障、人事人才、劳动关系,通俗点说,就业创业解决的是安置问题,后面三项解决的是服务问题。就业创业为劳动者提供岗位,薪金待遇是一方面,而好的社会保障体系、人才晋升通道以及和谐劳动关系则是稳定就业的保障力。但是现在的问题在于地方经济发展需要依托企业,虽然减税降负已经取得了显著的成效,但是企业经营还是以利润为优先考虑的对象,在社保体系的全覆盖以及企业与雇佣人员的劳动纠纷问题方面仍有很多亟待解决的矛盾,而保证社会矛盾整体平衡是从大局出发的考量。需要人社多部门协同配合,也需要政府其他部门的加入提供助力。

      五、结论

      为结合了解就业创业群体及就业创业工作人员的政策认可度情况,在撰写论文初期便设计了相关的调查问卷,希望可以了解真实的政策满意度,考虑到大部分受调查者填写的简易程度及受教育情况,仍然选择采用纸质问卷的方式最为客观和直接。我们选取了30位受访者和30家企业作为我们调查的数据库。

      从整体调查数据来看,能够领取就业相关政策补贴的人群基本都处于就业状态,无论是在企业以正规形式就业的还是个人以灵活就业方式就业的,这也是政府出台相关就业政策的初衷,促进和鼓励适龄劳动人员就业。超过一半的劳动者都是通过网络了解最新的就业创业方面的政策,这也是近几年加大政府信息公开的结果,街道社区宣传和人力资源市场咨询紧随其后,这也是未来工作中需要继续加大力度的地方,大多数的就业困难问题是因为缺少一个良好的信息对接和能力岗位不匹配的问题,让更多符合条件的人员及时了解到相对应的就业扶持政策是我们的持续工作。

      从享受政策的种类来看,职业培训补贴高居第一,因为该项工作主要由各民办职业培训机构推进,对于县内新芜经济开发区内的企业,基本上都采用了地毯式的方式排查了培训需求,只要有培训需求的企业基本上都组织了新录用人员或企业职工技能提升培训,这也是社会化资本融入政府相关工作效率显著提高的表现。对于其他的政策由于宣传力度、条件门槛等原因仍有较大的进步空间。

      从回访人员对政策的的满意情况来看,由于受中国传统文化中庸之道的影响,大部分受访者采取折中回答比较满意的方式作答,对于询问其没有选择满意的原因则基本上未给出答案或表示政策补贴力度可以更大。而对于不满意的人员则较为详细的了解了一下选择的原因,一是很多政策门槛较高,尤其是有企业缴纳过社会保险记录这一条对很多就业水平本身就不高的人员来说难度极大;二是享受政策后各类回访不胜其扰,本身补贴的金额也没有很多,领取了补贴后各类回访次数过频,这在前文的存在问题中已经详细描述过,跟实际相符,在此就不过多表述了。

      总体来说,就业创业政策是一项普惠性政策,从认识上要充分认识做好就业创业工作的重要性,加强就业指导、精准对接、困难帮扶,持续优化就业创业服务,加大政策落实、工作落实、服务落实力度,实施更加精准、更加普惠的职业技能培训,增强劳动者的就业技能,提高就业创业工作实效。

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