大力发展主权养老基金推动养老保险制度可持续发展 来源:中国劳动保障报  作者:张盈华 日期:2019-05-07

  主权养老基金,顾名思义是国家管理的用于养老的公共基金,此概念在2007年由经济合作与发展组织首先提出、2008年首次引入国内。目前,全球主权养老基金总资产超过5万亿美元,约占全球养老金资产的30%。按照经合组织的提法,主权养老基金有两类,一类是由政府直接拨款建立且独立于社保体系的“主权养老储备基金”,另一类是由社保缴费(征税)筹资建立且属于社保体系的社会保障储备基金,国内学者将它们分别定名为“储备型主权养老基金”和“缴费型主权养老基金”。 

  两类主权养老基金各具特点

  储备型主权养老基金有两大特点,一是来自财政或外汇收入,二是启用之前不承担支付责任。挪威的政府全球养老基金(GPFG)和澳大利亚的未来基金(FF)分别设立于1990年和2006年,是此种类型的代表,中国的全国社会保障基金(SSF)亦属于此类。挪威的政府全球养老基金来源于石油收入,澳大利亚的未来基金和中国的全国社保基金来源于财政收入或国有资产划转,目前三只基金资产分别约为10000亿美元、1000亿美元和3000亿美元。澳大利亚的未来基金预计2027年前后开始支取,其他两只基金都没有明确的提取时间表。这种特点使储备型主权养老基金可以在很长时期内配置投资。

  缴费型主权养老基金也有两大特点,一是来自参保人缴费结余,二是承担制度支出责任。日本的政府养老金投资基金(GPIF)和加拿大的养老金计划基金(CPP)是此种类型的代表,分别设立于2001年和1997年,我国基本养老保险基金从2015年起委托投资的部分也算在此类。目前上述三只基金的资产分别约为13000亿美元、3000亿美元和900亿美元。由于缴费型主权养老基金需要承担养老金给付责任,在投资运营过程中,时刻不忘要在缴费收入、待遇支付与结余资金可投资规模之间达成平衡。 

  我国已建成两只主权养老基金

  全国社会保障基金(SSF)设立于2000年8月,第一笔资金是财政拨入的200亿元。从2001年开始,全国社会保障基金逐步发展且结构不断变化;2001年底,其资产是805亿元,其中银行存款和债券分别占65%和34%;到2017年底,其资产达到2.22万亿元,银行存款占比只剩下0.6%,短期投资(交易性金融资产)和长期投资(持有到期资产)分别占39%和36%。经过近20年的投资运营,全国社会保障基金已经成为资产规模位居全球前五的主权养老基金。

  我国另一只主权养老基金属于缴费型,是上世纪九十年代建立基本养老保险制度以来、收支结余逐年积累形成的基本养老保险基金。以1997年建立统一制度为起始,当年基本养老保险基金总额683亿元,到2017年底增长到近4.4万亿元。经过20多年发展,这只主权养老基金的资产已经超过6500亿美元,理论上是仅次于日本和挪威的全球第三大主权养老基金。 

  主权养老基金有两大使命

  建立主权养老基金的社会背景是人口老龄化。因为人口老龄化,领取养老保险待遇人数的比例越来越高,而缴费人数的比例越来越低,单纯依靠现收现付的筹资机制,想在不降低待遇的情况下实现制度可持续几乎是不可能的。因此,很多国家筹划,必须用“省吃俭用”下来的结余基金投资“生钱”,依靠体外输血,增强制度财务能力,直到人口结构重新年轻化。正因如此,主权养老基金成了应对人口老龄化冲击的“必选题”。

  设立主权养老基金的初衷是为持续支付养老金提供“后援”,其使命可以分为两部分:一是使各代养老负担公平,从各主权养老基金的口号来看,挪威的政府全球养老基金是“为子孙后代守护和创造财富”,澳大利亚的未来基金是“为了后代利益进行长期投资”,日本的政府养老金投资基金是“为了世世代代”;二是使当代养老待遇充足,加拿大的养老金计划基金使命是“为2000万加拿大人提供退休收入保障”,中国的全国社会保障基金要“用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂”,基本养老保险基金的投资是为了“实现保值增值”。使命定位的不同,反映在投资运营上就是不同的投资理念,挪威的政府全球养老基金采取内部管理和被动投资,澳大利亚的未来基金则是外部管理和主动投资,日本的政府养老金投资基金是内部管理和保守投资,而加拿大的养老金计划基金则是内部管理和主动投资。各种投资理念所取得的投资业绩各有差别,但均适应本国主权养老基金的治理体制。 

  我国主权养老基金有两大挑战

  对于储备型主权养老基金,最大挑战是全球投资规模小。全国社保基金从初始的200亿元增长到2017年底的2.22万亿元,在18年中投资滚存收益达到1万亿。若按最近10年平均收益率计算,挪威的政府全球养老基金是7%、澳大利亚的未来基金是8.5%、日本的政府养老金投资基金是4.2%、加拿大的养老金计划基金是8%,而我国的全国社会保障基金是6.6%。

  单纯从收益率上看,全国社会保障基金与挪威、澳大利亚和加拿大主权养老基金的投资收益率相比略低且明显高于日本。从资产配置来看,全国社会保障基金的资产配置相对集中,自2006年允许境外投资以来,尽管设置了20%的上限,但截至2017年底境外投资占总资产的比重不过7%,这显示出境外投资的审慎。换句话说,全国社会保障基金绝大多数投资收益来自国内。

  对于缴费型主权养老基金,最大挑战是委托投资规模小。我国基本养老保险基金累计结余已近4.4万亿元,仍属地方管理,尽管2015年部分地区开始归集并交由全国社保基金理事会统一运营,但截至2018年底,委托投资的到账资金只有6000多亿人民币,只占结余资金总量的12%,其余88%因未能归集到省而无法委托投资。 

  应对老龄化应重点推进两大举措

  针对老龄化挑战,我国现有两只主权养老基金应该重点推进两大政策举措。一方面,放松全国社保基金投资限制,发展壮大储备型主权养老基金。作为储备型主权养老基金的投资运营机构,全国社保基金理事会虽然不再明确行政级别,但仍属于财政部管理的事业单位,财政部对全国社会保障基金资产配置和投资比例严加监管。例如,规定全国社保基金境外投资比例分别不得超过20%,相比而言,挪威的政府全球养老基金全部投资境外,澳大利亚的未来基金有80%投资于境外,加拿大的养老金计划基金境外投资比例是85%,日本的政府养老金投资基金境外投资比例超过40%。严格限制虽有助于提高基金安全性,但有两个不足:一是不利于获取全球增长红利,二是不利于分散投资风险。应当放松甚至取消全国社会保障基金的投资限制,赋予全国社保基金理事会更大决策权,使其能够在全球网罗管理人才,打造出像加拿大养老金计划投资委员会那样独立且专业的管理队伍,推动储备型主权养老基金更快发展。

  另一方面,推进基本养老保险全国统筹,发展壮大缴费型主权养老基金的规模。从2015年中启动投资运营到今年一季度末,历时2年半,基本养老保险基金已有6248.69亿元到账投资运营,占基金总量的比例并不高,这是多年呼唤基本养老保险基金投资运营的各界人士始料不及的,主要原因是基金归集到省的速度慢、步履难。显而易见,全国统筹可一步到位解决此问题。目前,我国已推进全国统筹的第一步,即从2018年7月起启动基本养老保险基金中央调剂制度,初步估算当年总调剂量约6000亿元;按照国务院部署,到2020年实现基本养老保险省级统筹,这是全国统筹的第二步。但应看到,到2020年基本养老保险累计结余基金将突破5万亿元,如若不能尽早委托投资,每延迟一年就可能有数以百亿元损失。应当更大力度地推进基本养老保险全国统筹,推动壮大缴费型主权养老基金,以博取更大规模的投资收益。

  (作者单位:中国社会科学院世界社保研究中心)

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