社会保障:不可替代的制度安排
《全球社会保障与经济发展关系:回顾与展望》评介
2021-10-11 15:29
来源:中国劳动保障报
作者:胡晓义
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目前,我国已建成世界上规模最大的社会保障体系,基本医疗保险覆盖13.6亿人,基本养老保险覆盖10.14亿人。

近日,阅读了由中国人民大学教授郑功成和德国学者沃尔夫冈·舒尔茨合著的《全球社会保障与经济发展关系:回顾与展望》(中国劳动社会保障出版社2019年9月出版)一书,该书篇幅不长,但视野宏大、见解深刻,是理解社会保障制度安排的一部佳作。在此,对该书作一评介。

三个视角:跨界的、国际的、历史的

该书通过揭示社会保障与经济发展的多维关系,力图回答“社会保障对于社会、人类的意义、价值、功能到底是什么和怎么样”的问题。通读全书,这一揭示和回答有三个视角:跨越经济学和社会学的综合视角,跨越一地一域的国际视角,跨越短暂阶段的历史视角。

第一,跨界视角。

自“资本主义-市场经济”诞生之初,社会保障就与其如影随形。1601年英国颁布的《济贫法》将一直由教堂主办的宗教慈善济贫正式变为官办济贫事业,算是现代社会保障制度之滥觞。工业化时代,又陆续产生了德国俾斯麦的社会保险制度、美国罗斯福的社会保障改革、英国贝弗利奇的普遍保障模式等。

或因社会保障理论体系发育较慢、成熟较晚,在很长一段时间,社会保障一直被列入经济范畴,被动地作为缓解经济危机的工具,而在学术上似乎只是经济学的一个分支。

该书冲出这个误区,用经济学、社会学并列的平行视角来观察社会保障,而不是侧视或俯视之。由此,该书得出的结论是:社会保障与经济发展相容共生、彼此促进,且还具有超越经济范畴的基本人权属性。可以预见,在未来很长的时间里,经济学家仍将主导经济社会发展的话语权,在很大程度上影响各种决策,但本书的视角和结论至少可以使各方多一些兼听则明的思考。

第二,国际视角。

该书不局限于一地一域的经验,除了汇聚德、英、法、美、日、韩等国别的报告外,还用较大篇幅介绍了中国近40年社会保障的改革发展成果。

这些报告全都由各国本籍专家撰写,具有较高的现实感和可信度。书中既描述了各国社会保障制度各具独特基因的演变过程,包括成长与曲折,有相当高的史料价值;又展示了经济发展和社会保障交互作用的共同规律,包括机遇和挑战,有相当高的理论价值。这在社会保障学术研究中也是一个范例,尤其在全球化的复杂背景下,仅有本国经验难免管中窥豹,更多的平行比较才能由表及里、趋近真理。

第三,历史视角。

该书中,所有的国别报告都回溯了本国社会保障的发展历史,总论部分对全球现象的观照亦如此。

社会保障的形态、功能是随时代发展而变化的。社会保障最初确实主要作为应对某种政治、社会、经济危机的工具(在俾斯麦、罗斯福、贝弗利奇的改革中都显露出这种痕迹),但逐渐成长为在“正常”环境中维系经济稳定、支持体制转型、促进社会和谐以及增进人权保护的有效治理机制,与经济学界熟悉的财政政策、货币政策同等重要。

与这一成长过程相伴随,对社会保障的理解和阐释也在不断深化和提升。过去、现在、未来只是时间轴上的不同刻度,该书尊重历史的开放视角,为今后随实践演进而优化社会保障理论建树提供了更大空间。

关于社会保障制度安排的五点思考

该书超越一般的专业性、技术性讨论,从宏观和深层次上,就社会保障与经济发展的关系归纳出几个核心观点。笔者从事社会保障工作多年,结合自己对社会保障的认知和对该书的阅读体会,提出以下五个观点,供广大读者思考。

第一,社会保障是促进社会公正、实现共享发展的不可替代的制度安排。人类社会自产生以来就从未脱离过经济活动,经济发展是人类创造物质财富、改善自身生存条件的根基,须臾不可缺失。但这并不等于说,经济活动是人类活动的全部,经济发展是人类的全部追求,经济规律应当主导人类对全部事物的认知。因为人类除了按照效率原则(在市场经济条件下的实现路径是竞争)从事经济活动、创造物质财富之外,还在追求公平正义、团结和谐的社会目标和扶危济困、乐善好施的人文主义价值。而这些正是社会保障的核心原则,弥足珍贵,不应当也不可能由经济领域的效率原则来替代、重塑和“优化”。同样的逻辑,政治、文化、生态领域要获得成效离不开有效率的经济活动的支持,但它们各自遵循着均衡优先、审美优先、维护优先原则,不能一刀切地被效率优先替代、重塑和“优化”。

第二,经济增长与社会保障是任何成功发展模式的一体两面。社会保障制度的存在和发展有其内在的经济原因,缺乏经济增长这个前提,社会保障便成无源之水。反之,没有健全社会保障支撑的经济发展亦缺乏必要的稳定性,频频面对高风险,其质量和价值必然大打折扣。这个道理是中正的、中肯的,可惜在历史上并不总是被认同。一些经济学家曾毫不掩饰地贬斥社会保障,认为它遏制了生产力发展,是经济衰退的“罪魁祸首”,甚至被指责为“自由的威胁”。

在实践领域,经济优先还是社会优先的理念缠斗和选择难题一直困扰着一些决策者。上世纪三四十年代,在经历了中间夹着经济萧条的两次世界大战后,凯恩斯主义和贝弗利奇模式大行其道,出现了一批福利国家。到了上世纪七八十年代,随着布雷顿森林体系崩溃和第一次石油危机发生,削减福利一度成为潮流。而2008年国际金融危机后,“市场失灵”现象被更深刻地揭示出来,彰显公平和弥补市场缺陷的社会保障体系重新受到重视。这个过程跌宕起伏,但愿更多的人能从中汲取教训,降低制度安排的摆动幅度,给社会更平稳的发展预期。

第三,政府在社会保障体系建设和运行中责无旁贷。社会保障承担着分散个体(包括家庭、小团体)不能抵御的经济风险的功能,因此,无论采用何种制度模式,政府的责任都无可推卸。在普遍保障模式中,该书汇集的资料表明,政府预算(来自纳税者)占通常社会保障收入的1/3或以上;即使是社会保险模式,政府强制雇主和劳动者双方供款建立基金的法令和专门征管体系也必不可少。

在中国,公共预算支出的社会救助与通过缴费设立的社会保险二者的边界是清晰的,但基于历史和现实原因,后者也需要公共预算的一定补助。试图消除这类补助、实现基金完全自我平衡恐怕不切合实际,需要改进的是明确各级公共预算补助的责任和规则并严格执行。

第四,处于不同发展阶段的国家采用不同的社会保障制度设计,其经济效应有所不同。社会保障总体上有利于长期经济增长,继而反作用于国民福利水平提高,但也因地因时而异。在社会保障支出已占GDP25%的发达国家,改进社会保障制度的重心在于提升人力资本积累和创新能力。在发展中国家,社会救助和扩大基本保障制度覆盖面更有助于提高低收入群体的收入水平,从而显著改善国民的边际消费倾向。从这个角度看,探索社会保障与经济发展关系的一般规律固然重要,而从国情和现阶段实际出发,因时因地制宜、确定推进重点和政策导向更是“关键技术”,这考验和体现着一国社会保障专家的专业性。

第五,世界各国社会保障与经济发展面临新的挑战。经济全球化以及近年出现的竞争规则受到冲击,老龄化导致的人力资源供需结构变化,人口大规模跨域流动带来的收入落差显性化,以信息化为标志的科技进步造就的新业态以及非传统就业/生活方式涌现,等等,都增加了经济社会发展的不确定性,既有挑战也有机遇。但这不应成为出于单纯经济目的而紧缩社会保障政策的又一轮“借口”,人们应当借助过往积累的经验来应对未来变化,获得“双赢”的积极成果。

如果说本书还有一点遗憾的话,那就是在国别报告部分缺了南美社会保障制度沿革的记录和分析,特别是其上世纪80年代后采用非互济式的私人养老金储备模式以及遭遇挫折的过程,这些能够对更全面地观察社会保障与经济发展关系提供难得的视角。这应该不是作者之失,主要原因或在于南美社会保障制度如其经济发展一样,仍处于起伏波动中,尚未稳定、定型,现在还不是总结的恰当时机。我们期待将来有南美籍的专家作出研判,提炼经验贡献于国际社会保障,补齐“全球”之金瓯一角。

当前,全球新冠疫情依然不乐观,这对各国治理理念和治理能力注定是一次严格测验,而一些西方国家仍在“封城救人”与“重启经济”的选择中纠结、挣扎。难道经济政策与社会政策真的就势同水火、两不相容?面对这一特殊背景下经济与社会协调发展的必答题,该书提供的认知,或许增加了新的启示意义。

(本文作者系人力资源和社会保障部原副部长、中国社会保险学会会长)

【纠错】责任编辑:杨海波