在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，扩大国内需求是构建新发展格局的战略基点，而加快科技创新是构建新发展格局的应有之义。农民工市民化对畅通双循环有哪些作用？与扩大内需、促进创新的关系是什么？在新发展格局下，应如何进一步推进户籍制度改革和农民工市民化？带着这些问题，记者近日进行了采访。

嘉宾：

复旦大学世界经济研究所所长万广华

中央党校（国家行政学院）经济学教研部副教授邹一南

农民工市民化改善收入分配并促进消费

记者：请您谈一下农民工市民化对畅通双循环的作用？

万广华：我国提出充分发挥超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局，其必要性不言而喻。众所周知，东亚地区包括中国从全球化中受益良多，但其“高储蓄、高投资、高出口”的“三高”发展模式，不但容易受到国际局势的冲击，更因为逆全球化浪潮而难以为继。所以说，“双循环”战略的推出既是中国的自主性战略选择，也顺应了国际格局变化的长期性趋势。

从根本上讲，双循环的目标就是要改变中国经济中技术与市场两头在外的现象，更多地依靠国内市场（即提升国内需求）和国内的技术（即强化国内技术创新及转化应用）。国内市场与技术都与城镇化紧密相关。同时，由于城乡之间存在的种种差异，尤其是与农民工市民化紧密相关的、在社会保障方面的差异，我国农村居民虽然收入相对较低，但更加注重储蓄，其边际消费倾向低于城镇居民，这严重压抑了居民消费需求。扩大国内需求、促进技术创新对中国经济的持续发展极为重要，而两者的实现，都亟需进一步推进城镇化和农民工市民化。

记者：您认为，农民工市民化与促进居民消费的关系是什么？

万广华：实践表明，城镇化和农民工市民化对效率和分配的重要作用，适用于全球所有发展中经济体。在一个国家城镇化率较低的状况下，不富裕的、占比不高的城镇居民群体无法扶助占绝大多数的农村低收入人口。许多发展中国家收入不均等问题的重要原因是城乡差异，而改善中国收入分配的重中之重是缩小城乡差距。由此不难推断，户籍制度是拉大城乡差距、压低消费率的重要原因。改善发展中国家的收入分配问题，要通过城镇化，即通过改善初次分配的包容性，设法帮助农村低收入人口融入城镇部门，以分享经济增长红利来降低不均等，进而增加内需。何况农民工市民化在改善收入分配的同时，还能够带来经济增长，因为通常而言，城镇的劳动生产率是农村的3至5倍。

我在研究中发现，在推进户籍制度改革的情况下，城乡差异缩小所带来的收入分配改善会如预期那样帮助提升消费；需要注意的是，在农民工市民化滞后的情况下，工业反哺农业、城市反哺农村等转移支付所带来的收入分配改善，会导致消费的下降，带来与政策预期相反的效果，其原理是农村居民边际消费倾向偏低。因此，我国不能只让数亿名农民工作为城市发展的“蓄水池”及消化城市风险的“稳定器”，而必须尽快消除城乡分割、加速推进农民工市民化，以提升居民消费水平，实现双循环，保障经济增长的持续性。

技术转化促进农民工迈入中等收入群体

记者：农民工市民化与推动技术创新转化的关系是什么？

万广华：提升自主创新能力、突破核心技术是双循环的关键。对于城镇化在技术创新转化中的作用，诺贝尔经济学奖得主加里·贝克尔曾提出，现代经济建立在专业化和科技进步的基础上，城市更有利于产生新知识和推动专业化进程。可以说，城市是聚集智慧、推动创新的必要载体。

在我国，各省市常住人口城镇化率与研发经费投入强度及专利申请量高度正相关，由此可见，城镇化、农民工市民化与技术创新的重要关系。从投入要素来看，技术创新转化都高度依赖人力资本积累，而城市的医疗条件、受教育机会等都明显优于农村，有利于农民工群体人力资本的形成和积累。

在当前我国所处的发展阶段，城市规模意味着市场规模，城市中消费偏好和财富水平颇为不同的群体，需要高质量和多样性的商品和服务，这对技术创新与转化形成了强大推动力。同时，大城市的资金和人员优势明显，资源配置也更加高效。研究表明，无论是城市数量的增加还是单个城市规模的扩张，都能够带来技术研发的扩张，从而促进技术转化。

值得注意的是，技术转化的过程是将创新成果应用于生产部门，以低技能劳动力投入为主，可以促进农民工增收并带来中等收入群体比重上升，从而在拥抱第四次工业革命带来经济增长成果的同时，进一步改善收入分配，实现多赢局面。

记者：目前，农民工落户数量十分有限，市民化进展比较缓慢的根源是什么？

邹一南：从目前户籍制度改革的效果来看，加快农民工落户并未取得明显进展。户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距，在“新户改”政策刚出台的几年有明显缩小后，自2017年再次扩大，目前在大城市落户的非户籍人口大多是外来市民，而非农民工。至此，围绕农民工落户问题形成了一个悖论，即“农民工须市民化、市民化须落户、农民工未能落户”。对此，我们不能简单地认为农民工未能落户是因为当前户籍制度改革的力度不足，似乎只要进行政策设计上的调整就能够大大加快落户进度。

我认为，要对农民工落户和市民化进行再认识。研究表明，循环流动而不在流入地落户是现阶段农民工的理性选择，这也是很多发展中国家在这一发展阶段的普遍现象，而这些发展中国家的户籍管理制度并没有类似中国这样附带福利分配的特殊功能。农民工流动而不落户也与一定时期内工商业部门对农村劳动力的内在需求特点有关，即在从低收入阶段向中等收入阶段爬升的过程中，社会还不能提供足够的高工资、高福利、高稳定性的一级劳动力市场就业岗位，农民工只能暂时选择在低工资、低福利、低稳定性的二级劳动力市场上就业。农民工在城市呈现一种非市民化的工作生活方式也是一个必然而且相对漫长的过程，不会随着户籍制度的改革而立即发生实质性的改变。在我国，农民工在各城市之间的流动不仅是一个普遍现象，也是其提高收入水平和职业声望的有效途径。

同时，能力强的农民工未必更有落户意愿。通过国家卫健委全国流动人口动态监测数据可以发现，如果以购买城市商品房和身份为雇主作为农民工落户能力强的标志，会发现这部分农民工落户意愿仅位居中游水平。这些人由于没有感受到歧视、心理压力和生活麻烦，迁移户籍的动力反而大大降低。

就地市民化常住市民化有意愿者优先落户

记者：目前，我国不同地区农民工市民化有哪些不同推进思路？

邹一南：在实践中，利益扩散和利益剥离是两种不同的农民工市民化推进思路。所谓利益扩散，是通过各级政府的推动，使制度受益者范围扩大，新进入者获得本地户籍福利的过程，比如落户。利益扩散的对象是城市中的农民工等非户籍人口，通过落户使其享有和市民同等的福利水平。所谓利益剥离，是剥离由现有机制控制的部分利益，并逐步替代现有机制，最终使其空壳化的过程，比如居住证制度。利益剥离的对象是与城市本地户籍挂钩的各种福利。通过利益剥离，使原本由户籍控制的各项城市利益的范围缩小，非户籍利益的范围扩大。

从政策效果来看，通过落户来扩散利益的改革方式存在两个重大缺陷：其一，农民工出于对自身利益的考虑，配合落户政策的积极性很低。其二，对于流动性较强并且以在城市间流动来提升收入和职业声望的农民工来说，将其户口落在某一个城市，反而是对其正常经济活动的限制。

我认为，农民工市民化的进展得益于户籍利益的剥离而非扩散。当前，各大城市实施的居住证制度就是利益剥离的典型途径。居住证的政策实施对象是物，即城市福利，它实质上是将原本由户籍承载的城市福利进行转移，而居住证所具备的“低门槛申领、阶梯式赋权”的特征，更符合农民工的流动就业特点，也易于被农民工所接受。无论流动到哪个城市，农民工都可以通过申领当地居住证，获得相当于或接近于市民的基本公共服务。在未来推动特大超大城市公共服务均等化的改革进程中，仍应坚持利益剥离式改革路径。随着居住证制度的不断完善，越来越多的户籍福利被剥离到居住证上，户籍制度的改革进程也就自然完成。

记者：对于双循环战略下的农民工市民化，您认为应关注哪些重点问题？有哪些具体对策建议？

万广华：在双循环战略下，提升国内消费率具有相当大的挑战性，因为个体的消费习惯一旦形成，在中短期内是难以改变的。但是，不同个体的边际消费倾向不同，所以完全可以在经济增长放缓的前提下，寻找或识别潜在边际消费倾向较高、具有消费潜力的个体或群体，通过调整和改善收入分配，提振内需。在我国，由户籍制度导致的就业、教育、医疗、社会保障等方面的不同待遇，使农民工、农村居民的边际消费倾向显著低于城镇居民。显然，这两个庞大的低收入群体具有巨大的消费潜力。

我认为，鼓励更多的农村居民进城，推进农民工市民化，逐步让农民工享受与城镇户籍人口相同待遇，这不但对中国的科技创新、投资需求和经济增长至关重要，而且有助于减少城乡分割，提高边际消费倾向，能在高、中、低甚至没有增长的情况下提升国内居民消费水平，畅通双循环。对于农民工市民化，不可一蹴而就，建议分步骤解决农民工子女教育问题、留守老人医疗养老问题以及其他福利待遇问题。

邹一南：第一，建议农民工市民化的着眼点从异地市民化向就地市民化转变。现阶段农民工市民化的各项政策主要是针对农民工流入地城市设置的，目的是让农民工在流入地城市实现市民化，而没有考虑到农民工的二次迁移。无论是落户条件的规定还是“人地钱挂钩”政策的制定，都是着眼于那些吸纳异地转移农民工数量较多的东部发达地区和大城市，或者说是一种异地市民化政策。事实上，随着越来越多的农民工返乡就业和选择就地转移，近年来在本省本地务工的农民工比例在持续提升，农民工就地就近转移趋势明显。因此，以异地市民化为着眼点的农民工市民化政策无法取得理想的效果，农民工市民化政策的着眼点应转向就地市民化。

服务于就地市民化目标，首先应遵循农民工循环流动的特点，进一步完善城市农民工养老保险等社会保障的转移接续制度，消除农民工循环流动和返乡定居的制度障碍。此外，对吸纳从本地农村外出后又返回当地定居的农民工较多的城市、尤其是广大中西部地区和中小城市，应探索建立财政支持政策，对这些曾经的农民工流出地、现在的农民工归宿地予以财政支持。

与此同时，还应积极探索农民土地退出与市民化联动的改革机制。由于农民工土地退出所形成的农地规模化经营条件和建设用地指标很难跨越县级以上行政区划配置，难以形成支持异地市民化的政策工具，因此，在农民工市民化政策体系中也就没有鼓励农民土地退出的政策。鉴于此，应推动各地方政府探索在本行政区内的农民土地退出与市民化权益享受挂钩政策，在尊重农民意愿的情况下，引导农民工退出土地，并就地实现市民化。

第二，建议落户政策从有能力者优先向有意愿者优先转变。目前，吸纳农民工较多的城市本来就是经济较发达的地区，如果再通过一套筛选机制使高禀赋的劳动者落户，留下人口红利、退回人口负债，则可能加大地区发展差距。

鉴于此，应及时推动各类城市的落户政策导向从有能力者优先向有意愿者优先转变。建议取消购房落户、投资落户等明显具有能力导向的地方性落户政策，同时，在各类城市取消对落户重点人群的认定，无论农民工的迁移目的如何、年龄大小、是否就业居住满五年以及是否举家迁移，只要有落户意愿，都可以考虑予以满足。对于广大中小城市，由于农民工的落户意愿并不强烈，全面放开落户后可能并不会出现扎堆落户和财政压力骤增现象；对于少数特大超大城市，可以在短时间内继续保留积分落户政策，但应对积分设置规则进行大幅度修改，切实减少学历、职称、纳税、购房等带有禀赋倾向性的加分项目，以合法稳定就业和居住年限为主要的积分依据，并且通过严格监督，防止地方政府在执行这类政策的过程中出现“打折扣”的情况。

第三，建议市民化目标的设置从户籍市民化向常住市民化转变。我认为，推动农民工市民化的根本途径，应是通过大力推进居住证制度等户籍利益剥离式改革举措，实现各类城市福利在不同人群间的均等化配置，使户籍制度的利益分配功能逐渐淡化。

在短期内，不再追求落户数量的目标可能会使得农民工与市民所获得的公共服务继续存在差距，但以常住人口为目标推动市民化更符合未来劳动力在城市之间和城乡之间常态化流动的长期趋势。况且农民工的市民化本来就不是一个毕其功于一役的举措，而是一个需要全面、系统、渐进推进的事业，它包括在基本公共服务上由歧视向均等的转变，在居住方式上由非正规向正规的转变，在就业岗位上由低质量向高质量的转变，在心理状态上由城市过客向城市主人的转变。因此，以常住人口市民化目标取代户籍人口市民化目标，才能真正实现符合经济发展客观规律和以人为核心的高质量城镇化。