深化改革实现城乡居保长期健康发展 来源:中国劳动保障报  作者:孙胜梅 日期:2020-10-16

  城乡居民养老保险制度自建立以来已经走过了10多年的发展历程。制度建设、应保尽保均取得重大成就。与此同时,也面临着不少矛盾和问题,需要在深化改革中走向成熟定型,更好地保障和改善民生。“十四五”时期是我国养老保险制度体系走向更加成熟的改革攻关期。在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下,推进这一制度的持续健康发展,对于保障基本民生、扩大国内需求、稳住经济基本盘意义重大。 

  制度建立意义重大

  2009年,国务院决定开展新型农村社会养老保险试点,2011年,启动城镇居民养老保险试点。2014年,在总结试点经验的基础上,国务院决定将两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民养老保险制度,标志着我国从此步入了全民社保的新时代,实现了对各类群体的养老金制度全覆盖。城乡居民养老保险制度的建立充分彰显了执政党“以人民为中心”的发展思想,对于推进城乡社会保障一体化,促进社会公平和正义都有非常重要的意义。

  城乡居民养老保险制度具有一定的福利性质,所以建立伊始,就受到了广大城乡居民的普遍欢迎,覆盖范围迅速扩大。截至2020年8月,全国城乡居民养老保险的参保人数达到5.357亿人,成为我国覆盖人数最多的基本养老保险制度,为进一步织密织牢社会保障安全网,保障和改善民生、促进社会和谐稳定发挥了重要作用。 

  制度发展面临多重难题

  经过多年发展,城乡居民养老保险制度建设成就巨大,老年群体的获得感、幸福感和安全感得到明显提升。但同时,从这一制度的实施情况来看,也面临着一些矛盾和问题,主要表现为“四难”。

  一是筹资结构不合理,缴费动

  力难激发。在资金筹集上,与职工养老保险一样,城乡居民养老保险也采用了多方筹资的方式,实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。但从制度运行多年的资金实际筹集情况看并不理想,存在着个人缴费水平低、集体补助缺失和过度依赖政府财政补贴的尴尬局面。统计数据显示,2012-2017年间,城乡居民基本养老保险基金收入中,个人缴费的占比分别为32%、31%、29%、25%、25%、25%,不仅比例低,而且还呈现出下降的趋势,这说明城乡居民的内生缴费动力没有得到有效激发。这一方面可能是因为在制度建立初期,大家对这一新制度还缺乏信任,等待、观望、从众的心理比较明显;另一方面,说明缴费激励政策还不够有效。为了鼓励参保对象选择高水平的缴费档次,虽然多数地区都建立了多缴多补机制,但由于财政补贴标准较低,且补贴金额占个人缴费的比例未随个人缴费水平的提高而显著提高,从而呈现出均等化程度较强、激励性不足的特点。

  二是待遇水平总体较低,基本保障难实现。待遇水平的高低是衡量养老金制度效能的一项重要指标,显示这一制度的深度。作为一项基本养老保险制度,城乡居民养老保险的功能定位应是保障城乡居民的老年基本生活问题。但由于这一制度建立时间短、缴费水平低、个人账户基金缺乏投资增值渠道,导致其待遇水平总体较低。据统计,2018年,全国城乡居民的平均养老金水平为每人每年1828元,仅占同期全国农村最低生活保障标准的37%、低保补差标准的60%,这样的待遇水平还无法达到保障城乡居民老年基本生活、消除老年贫困的功能和作用。分地区看,待遇水平最高的是上海市,为每人每年13803.9元,达到上海当地同期农村居民可支配收入的45.4%;待遇水平最低的是贵州,为每人每年1243.4元,仅为当地同期农村居民可支配收入的12.8%。待遇水平高低最大相差11倍。

  三是调待机制不健全,社会预期难稳定。待遇调整是保障城乡居民养老金不受物价上涨侵蚀,并能共享经济发展成果的一项机制。虽然现行政策明确提出建立城乡居民基础养老金的正常调整机制,根据经济发展和物价变动等情况,适时调整基础养老金最低标准。但对于何时启动待遇调整、调整的时间窗口、调整水平的确定、调整频次等并没有可操作性的具体细则,对政府或制度还缺乏刚性约束,导致待遇调整的不确定性较大,不利于稳定公众预期。

  从实践层面看,自2009年新农保制度建立以来,全国最低基础养老金调整过两次。第一次是在2014年。经国务院批准,决定从2014年7月1日起,将城乡居民最低基础养老金标准从每人每月55元提高到每人每月70元,人均调整幅度为15元/月。第二次是在2019年。国务院决定将全国最低基础养老金标准从每人每月70元提高到88元,人均调整幅度为18元/月。十年总共提高了33元,年均提高幅度为3元左右。各个地方政府虽然也结合自身实际,量力而行增发了本地基础养老金,但由于增发部分基础养老金需由地方财政自行承担,所以进行基础养老金待遇调整的动力并不足。相比而言,2005年以来,企业退休人员的养老金待遇连续调整了16次,年均调整幅度从最初的10%下降为现在的5%,不管是调整的频次,还是幅度都大大高于居民养老保险。

  四是基金管理层次低,保值增值难度大。作为一种统账结合的养老保险制度,个人账户的投资回报率不仅直接影响着城乡居民的缴费决策,而且也影响着制度保障水平和抗风险能力。由于当前大多数地区的城乡居民养老保险基金管理都停留在县市级统筹层面,管理层次低、基金分布散,再加上资本市场的不成熟,导致个人账户养老金并没有实现真正的市场化投资运营,主要以存银行和购买国债为主,收益率偏低,主要是参照一年期银行存款利率进行计息,这也是这一制度难以有效激发城乡居民缴费积极性的一个重要原因。 

  制度优化需要综合施策

  站在新的历史起点,要实现城乡居民养老保险的长期健康发展,必须在深化改革中综合施策、有的放矢。

  一是合理确定筹资标准和方式。合理的筹资水平和档次对于改善城乡居民养老保险的筹资结构,提高制度保障水平至关重要。筹资水平和档次的确定,一方面要充分考虑城乡居民的平均收入水平,另一方面也要考虑到这一制度的功能定位。建议年度农村居民人均可支配收入的2%为最低缴费档次,8%为适宜缴费档次,当年灵活就业人员参加职工养老保险的年缴费额为最高缴费档次,来进行个人筹资水平的设计,在这个范围内设定N个缴费档次,供城乡居民自行选择,并且每年进行动态调整和公布。在缴费方式上,可以更加灵活,允许一次性补缴或延缴。

  二是建立橄榄型缴费激励补贴机制。针对当前城乡居民缴费动力不足的问题,建议将财政缴费补贴由定额补贴改为比率补贴,并建立橄榄型的补贴机制,对政府提倡的适宜缴费档次实行最高比例补贴,以引导城乡居民按照适宜缴费档次参保缴费。同时,将缴费年限养老金的计发标准由定额发放调整为按基础养老金的适当比例发放,以鼓励大家尽早参保、持续缴费,这样既可以提高城乡居民的保障水平,又建立了一种长效动态的缴费年限养老金调整机制。

  三是推进基金省级管理和投资运营。推进基金的省级管理和投资运营是提高个人账户基金收益率和养老金给付水平的内在要求。针对当前基金分布散、管理层次低的困境,应在给县市政府预留部分合理基金,确保待遇支付安全的前提下,尽快推进个人账户结余基金的省级集中统一管理,并按照国务院关于基本养老保险基金投资管理办法的要求,开展基金的委托投资,切实提高个人账户基金的保值增值能力和待遇给付能力。

  四是完善待遇正常调整机制。在低水平起步的条件下,城乡居民养老保险首先应当明确养老金给付的合理区间,然后再依据经济发展水平、财政供给能力、物价上涨因素、收入增长幅度等综合确定自动增长机制,这样才能够保障制度可持续发展。在待遇调整时间上,最好与职工养老保险同步,并按照统一的公式进行调整,以保障养老保险体系的制度公平,确保城乡居民共享经济发展成果。

  (作者单位:浙江省人力资源和社会保障科学研究院)

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